PARTICIPACIÓN Y SOCIEDAD CIVIL

gabriel urbano vejar.

administrador público

magister (c) en política y gobierno / Flacso - u. de c.

Introducción

Al hablar de Participación y Sociedad Civil hay que distinguir los ámbitos en los cuales se da esta participación, definiéndola como el acto de tomar parte activa en la toma de decisiones, el acto de compartir, disentir y/o acordar opiniones. De aquí entonces, que la Sociedad Civil se puede concebir como el lugar en donde se produce efectivamente el acto de participación. Ya que es aquí donde confluyen todos los actores que buscan influir en el conjunto de ésta por medio de la participación. Luego, el Estado es la materialización del conjunto de la Sociedad Civil, es donde se unen todos los actores que la componen y en donde, dentro de su ámbito de intervención particular se produce efectivamente el acto de la participación.

Ahora, la Participación como tal, busca influir en las decisiones y/o comportamientos del Conjunto de la Sociedad en relación con la generación de las condiciones básicas necesarias que permitan el máximo desarrollo posible, tanto material como espiritual, de sus miembros. Por lo tanto; ésta se puede dar de manera organizada o no organizada, es decir, producto de un acuerdo entre varios individuos u organizaciones en torno a un tema determinado o bien a partir de la acción de una persona u organización que busca influir en los comportamientos sociales. De lo anterior rescatamos que la Participación se manifiesta en diferentes ámbitos de acción, según lo determinen la Ley y/o las costumbres sociales.

De acuerdo a lo anteriormente señalado, este trabajo analizará la Participación en el ámbito de la Gestión Pública y, dentro de ésta, la participación de la Sociedad Civil en el ámbito de la Gestión del Desarrollo Local, desde los siguientes aspectos:

1. Basada en su instrumentalidad.
2. En términos de derechos humanos y desarrollo humano.
3. Participación limitada de la Ciudadanía en las políticas públicas.

Una vez efectuado este análisis y en las conclusiones de este ensayo se identificará y justificará la posición respecto a como se produce la participación, que se estima como la más adecuada para Chile dentro del contexto actual.

PRIMERA PARTE - Análisis de la Participación de la Sociedad Civil en el ámbito de la Gestión del Desarrollo Local.

I. Participación de la Sociedad Civil basado en su instrumentalidad

El concepto de la instrumentalidad de la participación tiene que ver con la idea que la participación es un medio para conseguir un objetivo, como por ejemplo la eficiencia en la gestión de los recursos públicos para financiar políticas y programas sociales.

Así, a medida que Chile ha fortalecido y consolidado su democracia, se ha venido profundizando el proceso de descentralización de la toma de decisiones que afectan a las comunidades locales, es decir; la descentralización se concibe como la búsqueda de un mayor equilibrio entre el poder central y el poder local, conjuntamente con un proceso de fortalecimiento de éste último, generando condiciones que permitan una mayor participación de la sociedad civil en asuntos de políticas públicas, sobre todo a nivel municipal. De esta manera, la descentralización y el fortalecimiento de los espacios locales de participación, abren oportunidades importantes para el desarrollo local de acuerdo a las ventajas comparativas de la comunidad local y de acuerdo a las necesidades identificadas en relación con cada uno de los niveles de intervención comunal. Así, también, se crean condiciones favorables para generar una mayor participación de la sociedad civil en los asuntos públicos[1].

De lo anterior, entonces, es que para lograr los objetivos señalados anteriormente, la Administración Local debe trabajar en profundizar los siguientes aspectos:

• Contribuir al debate de políticas y la formulación de las mismas y servir de foro para la creación, difusión e intercambio de conocimientos e información; entre los diferentes actores sociales.
• Apoyar el fortalecimiento institucional en las administraciones locales y la sociedad civil, por medio de enfoques de cooperación horizontal entre los actores sociales, es decir, produciendo la acción colectiva necesaria que retroalimente las dinámicas sociales[2];
• Mejorar la gestión local por medio de la promoción de un mayor acceso de los ciudadanos a ésta y su participación en cuestiones de política pública a nivel local;
• Colaborar con otras instituciones y entidades que tienen mandatos de intervención dentro de la esfera comunal.

En resumen, desde el punto de vista de la Gestión Local la Participación de la Sociedad Civil se reconoce como una herramienta de intervención e influencia en la toma de decisiones que la afectan, la que se debe dar necesariamente de forma coordinada, ordenada, y lo más participativa posible. Luego, la Participación debe darse dentro de los marcos reglamentarios que definen los instrumentos que permiten ejecutar una efectiva participación social y que dice relación con los derechos de los ciudadanos, ya sea concebido éste como contribuyente, ciudadano y/o consumidor, de intervenir en decisiones que afectan su calidad de vida. De esta manera, se puede afirmar que la participación ciudadana se hace efectiva en la medida que la Sociedad Civil toma conciencia de sus roles y responsabilidades ante el Estado y hacen efectivas las herramientas que la Constitución y las leyes le entregan para hacer valer estos derechos, los cuales se clasifican como naturales o inherentes del ser humano, como por ejemplo el derecho a la vida, o bien surgen de las responsabilidades que éstos para con la Sociedad en su conjunto.

Así, las responsabilidades de la ciudadanía se identifican en:

1. Controlar el cumplimiento de los objetivos del estado, que se define como el control de la Sociedad Civil para que la gestión pública efectivamente genere las condiciones básicas necesarias para el logro del Bien Común[3].

2. Participar en la Política como Votante y Candidato, lo que se traduce en hacer efectivo el Derecho a Sufragio y la facultad que tienen los ciudadanos para postular a cargos de elección popular[4].

3. Ser solidarios, defender los derechos de los demás ciudadanos, es decir, tener la conciencia de que todas la población pueden acceder en igualdad de condiciones a los beneficios, servicios y garantías que la ley establece a favor de las personas y hacen efectivos estas garantías a través de los medios formales establecidos[5].

4. Participar activamente en la Gestión y/o implementación de las políticas del Estado. Esto se materializa a través de la participación de las organizaciones sociales en la elaboración, gestión y ejecución de proyectos de Desarrollo Comunitario[6].

En resumen la Participación basada en su instrumentalidad, como ya se señaló al comienzo, es concebida como un medio para lograr objetivos sociales superiores, como es el Bien Común.

II. Participación en Términos de Derechos Humanos y/o Desarrollo Humano

Cada individuo tiene el derecho al desarrollo, y a otros derechos humanos fundamentales relacionados y dependientes para el goce de éste, como un proceso fraterno que envuelve a un mejoramiento sustentable del bienestar económico, social y político de todos los individuos que conforman la Sociedad Civil. De esta manera, la participación basada en términos de Derechos Humanos y/o Desarrollo Humano importa el goce efectivo de todos los derechos inherentes a las personas, ya sean estos; civiles, políticos o sociales, así como también el goce de la más grande libertad y dignidad de cada ser humano. Así, se puede afirmar que la participación del individuo se hará efectiva considerando la conveniencia para sus intereses de desarrollo, es decir, si con su participación logra mejorar su calidad de vida, cuestión que el individuo asume como un Derecho Natural.

La Participación basada en términos de Derechos Humanos implica reconocer y fortalecer los siguientes derechos universales, indivisibles, interconectados e interdependientes[7]:

· El derecho humano al desarrollo económico, político, social y cultural, el cual es sustentable y resulta de una justa distribución de beneficios a individuos y pueblos a través de la sociedad permitiendo el goce de todos los otros derechos humanos.

· El derecho a un ambiente internacional en el cual el derecho al desarrollo y a todos los otros derechos puedan ser enteramente realizados.

· El derecho a una participación libre e igualitaria en la planificación y toma de decisiones en lo que concierne al desarrollo y medio ambiente, así como el diseño de políticas que afectan a cada uno en la comunidad y en las condiciones de vida a nivel local, nacional e internacional.

· El derecho a compartir los beneficios del progreso científico.

· El derecho a la igualdad de oportunidad y libertad de la discriminación basada en género, raza, religión y cualquier otro status.

· El derecho a un estándar de vida adecuado, incluyendo acceso a un seguro alimento, agua y vivienda.

· El derecho a trabajar y recibir salarios que contribuyan a un adecuado estándar de vida.

· El derecho a condiciones de trabajo seguras incluyendo resguardos para la mujer durante su embarazo.

· El derecho de todas las personas a tener un acceso igualitario a recursos productivos, incluyendo tierra, crédito y tecnología.

· El derecho a un medioambiente sano y seguro.

· El derecho a un alto estándar de salud.

· El derecho del niño para vivir en un ambiente adecuado para su desarrollo físico y mental.

· El derecho a un igual acceso a la educación e información, incluyendo educación reproductiva.

· El derecho a una igualdad entre hombre y mujer, incluyendo todas los hechos relacionados a la reproducción y a la participación igualitaria en la familia y sociedad.

· El derecho a la paz.

· El derecho a la libre-determinación de los pueblos, incluyendo su derecho a determinar libremente su estatus político, perseguir su desarrollo económico, social y cultural y tener una soberanía completa sobre toda su riqueza natural y de recursos.

III. Participación Limitada de la Ciudadanía en las Políticas Públicas.

Los procesos de democratización del Estado en América Latina no sólo han implicado un proceso de reformas a la institucionalidad asociada al régimen político (Poder Ejecutivo, Legislativo y Partidos Políticos), sino también a las instancias del propio aparato estatal y en particular a la gestión gubernamental promovida desde estas instancias. Estas transformaciones en la gestión gubernamental dicen relación con la creación de mecanismos para la participación de la sociedad civil tanto en la formulación de políticas y decisiones públicas como en la gestión de servicios o programas públicos.

En este contexto, se entiende por Participación Ciudadana como “el involucramiento e incidencia de la ciudadanía (y población en general) en los procesos de toma de decisiones, en temas y actividades que se relacionan al desarrollo económico, social y político, así como el involucramiento en la ejecución de dichas decisiones, para promover en conjunto con actores sociales e institucionales acciones, planificaciones y decisiones hacia el Estado”[8]. Esta definición, se sustentaría en el supuesto de que la participación ciudadana constituye un potencial democratizador, capaz de producir cambios en las asimetrías de la representación política y social. Sin embargo, también se debe admitir que los mecanismos de participación pueden asentar o aliviar las inequidades, generando condiciones para legitimar o rechazar, respectivamente, sobre el modelo de desarrollo que las implica.

De lo anterior, entonces, que para poder abordar los temas de la institucionalización de la relación del estado con la sociedad civil por medio de la participación en las políticas y gestión públicas es necesario considerar a los sujetos de la participación social, las modalidades de participación, así como los ámbitos en los que se ejerce. En general los sujetos de la participación con los que se relaciona el Estado y, en particular la Administración Local, tienen un acceso diferenciado según sean los intereses sociales asociados a las instancias de decisión, por éstos sujetos actúan y se agrupan a partir de intereses particulares, pero dependiendo de cuál es la oferta estatal. Las modalidades más usadas de participación en este contexto, en la mayoría de América Latina, se expresan por medio de la concepción de los sujetos como clientes o consumidores, más que como sujetos políticos, lo cual afecta su capacidad de crítica y control trascendiendo asi sus intereses particulares. Por el contrario, provoca que se venga operando en base a un concepto de una relación más mercantil que política con las instituciones público – estatales. En cuanto a los ámbitos de participación social, existe una clara tendencia a favorecer la participación ciudadana dentro del marco de la descentralización, dándole relevancia al ámbito local como lugar privilegiado para ella (no obstante las limitaciones estructurales de cambio en este ámbito)[9]. De esta manera, el Estado ha contribuido a que la sociedad se agrupe y haga efectiva su participación, sino que también ha fomentado un acceso diferencial a sus instancias de decisión por lo que le cabe a él la responsabilidad del establecimiento de las condiciones que aumenten la capacidad de representación e influencia de los actores sociales, especialmente de aquellos actores identificados como tradicionalmente excluidos, para que puedan acceder y expresarse con autonomía frente a los aparatos estatales. Están en juego por tanto, la creación de oportunidades dirigidas a tales actores, que involucran no sólo su específico reconocimiento como sujetos políticos, sino el respeto a la organización social preestablecida y cuando ella no exista, se fomente[10].

En resumen, lo que se ha fomentado es una participación reglamentada de los actores sociales en la Gestión Local, donde los ámbitos de intervención de éstos se encuentran claramente definidos.

SEGUNDA PARTE – Identificación y justificación de la participación en Chile, dentro del contexto actual.

La Participación en Chile, durante la segunda parte del siglo XX, tuvo como objeto fundamental lograr avances en la consecución de diferentes demandas sociales vigentes durante los respectivos momentos históricos, lo que trajo como consecuencia que los movimientos de participación social fueran, paulatina y progresivamente, politizando las relaciones entre el Estado y la Sociedad Civil, frente a los procesos de fragmentación y exclusión social, política y económica que caracteriza a la mayoría de los países en la región.

Durante los años 60 y 70`s, con la efervescencia de la Revolución Cubana, que en su propaganda mostraba un pueblo organizado y que participaba activamente en los procesos de reforma social. En Chile, de forma particular; y el mundo, en general, se identificó la Participación como el medio por el cual se podían lograr reformas estructurales en lo que dice relación con la administración y desarrollo del país. Esta concepción de la Participación, sin embargo; degeneró en que ésta no se llevaba a cabo de una manera armónica y coordinada en aras de conseguir objetivos de bien común, sino que cada sector de la sociedad buscaba de manera particular y excluyente alcanzar su concepto de bien común. Todo esto llevó al quiebre institucional de Septiembre de 1973.

Desde 1973 y toda la década del 80, en Chile la participación Social se articuló en torno a los Derechos Humanos, producto de la reacción natural hacia la Dictadura de Pinochet, que adoptó como política la represión de los grupos opositores, lo que implicó la violación sistemática de los Derechos Humanos de las personas. Sin embargo; y a partir de la década de los 90, con la vuelta de la Democracia, y en lo que dice relación a la Participación basada en términos de Derechos Humanos, se ha producido un fenómeno de desarticulación de la sociedad que no se transforma en movilizaciones colectivas ni en demandas políticas, sino que se manifiesta fundamentalmente como temor e inseguridad, desafiliación política y debilitamiento de los lazos colectivos y de la comunidad[11].

Lo anterior, trajo como consecuencia que a partir de los inicios de los Gobiernos Democráticos, progresivamente, los actores sociales hacen valer sus derechos en forma individual, con el objeto de obtener beneficios que favorezcan su derecho a mejorar su calidad de vida. En términos generales, al caracterizar la sociedad civil chilena hay que señalar que la inclusión socioeconómica se produce a través del consumo. Sin embargo, se mantiene y profundiza cada vez más la inequidad social, el debilitamiento de los mecanismos de integración interna de los grupos sociales y la incertidumbre hacia el futuro, lo cual, se circunscribe en un marco político que no motiva la participación y ésta se torna crecientemente elitista[12].

Cabe señalar que el formidable avance de la individualización no puede ser asumido verdaderamente si no se redefine el vínculo social, puesto que se requiere la reconstitución de un lazo social capaz de contener y potenciar al individuo. Esto no necesariamente implica la construcción de un nuevo Contrato Social, sino que más bien importa una modificación estructural de los espacios de participación que permita una mayor intervención de los individuos en la generación e implementación de políticas públicas.

De esta manera, al analizar, justificar e identificar la Participación que se da en Chile actualmente, es necesario partir señalando que ésta se manifiesta principalmente en la Gestión Local, donde a pesar que la tendencia mostrada es un déficit de la participación ciudadana[13], se ha venido fortaleciendo y profundizando en la generación de herramientas de participación social, promoviendo la aplicación de planes, programas y políticas destinadas a motivar y facilitar la participación de los diferentes actores sociales. Así, al analizar en detalle la situación actual de la Participación de la Sociedad Civil en Chile encontramos que la participación de los agentes institucionales presenta una proporción equilibrada entre el sector público y el privado, evidenciando que la ejecución de los programas se realiza en alianzas entre el estado y entidades descentralizadas o desconcentradas, primando para el caso de la sociedad civil la participación de las organizaciones sociales, por sobre las empresas y entidades gremiales. Por otro lado, la modalidad de participación ciudadana se expresa en formas puras y compuestas, siendo mayoritaria las primeras con un 86%, de las cuales la mayoría pertenece a la modalidad instrumental (usuario receptor de beneficios sociales) con un 59%, seguido de la modalidad consultiva (control social de los compromisos públicos) con un 19%, la gestora (participación en la ejecución y gestión de los programas) con un 16% y sólo en un 6% se darían formas de participación de habilitación social o empoderamiento[14].

En cuanto a los momentos en lo cuales se da la participación se puede apreciar una proporción mayor en el momento de la Ejecución (19%), luego en el Diseño (16%), en el Diagnóstico y Evaluación (15%), en la difusión (13%), en el rediseño (12%) y finalmente en el momento de control social (10%). De esta manera la participación ciudadana sigue siendo considerada en las tres etapas clásicas del proceso de planificación: Diseño, ejecución y Evaluación, siendo la difusión, el rediseño y el control social las etapas con menor proporción de participación[15].

Respecto a los sujetos de la participación, se identifican formas de participación complejas y heterogéneas, individuales y colectivas, según edad, nivel socioeconómico, etnia y género, distinguiéndose tres categorías- de menor a mayor- de destinatarios de las políticas, planes o programas: los individuales, los colectivos y los mixtos. Dentro de los sujetos colectivos son las organizaciones formales las predominantes, seguidas de Las informales y en muy poca medida le siguen los sujetos individuales[16].

Finalmente en cuanto a los instrumentos de participación podemos identificar niveles diferenciados en aquellos asociados a la investigación (35%) a la información (24%), a las instituciones (23%) y de relación directa (18%). En otras palabras se puede advertir que los instrumentos de investigación se expresan en y a través de herramientas de recolección de datos y de estudios, para investigaciones de carácter diagnóstico o evaluativo o para producción de nuevo conocimiento[17].

En conclusión, se puede afirmar que no obstante que la ciudadanía es consultada y convocada a participar, respecto a la evaluación de los programas o a diagnosticar realidades problema, se percibe que no existiría una mejoría o corrección en la ejecución de la política, así como en la gestión y calidad de la oferta. Al respecto se puede deducir que lo que existiría en estos casos es más bien una suerte de desarrollo de capital social asociado a la oferta pública, más que la presencia activa de actores sociales constituidos o empoderados en la construcción y ejercicio de las políticas públicas. Lo anterior lejos de alarmar debiera ser un llamado de atención frente a una realidad que si bien no constituye una tendencia generalizada en América Latina, adquiere connotaciones relevantes en países como Chile donde recién comienza a advertirse la necesidad de desarrollar políticas participativas descentralizadas.

BIBLIOGRAFÍA.

1.- Documento de Conclusiones de las Comisiones de Trabajo de la Cumbre de las Américas, sobre "Fortalecimiento de las administraciones regionales y municipales" Santiago de Chile, 1998.

2.- Robert Putnam, “Making Democracy Work”, “Civic Traditions in Modern Italy”, Capitulo 6, Capital Social e Instituciones Exitosas – Dilemas de la Acción Colectiva.

3.- Constitución Política de la Republica de Chile de 1980.

4.- Documento “¿Qué son los Derechos Humanos al Desarrollo?”, Shulamith Koenig/ Directora Ejecutiva The People’s Movement for Human Rights Educación (PDHRE)/ Movimiento de los Pueblos para la Educación en Derechos Humanos, e- mail; pdhre@igc.apc.org.

5.- Pérez Ordóñez., Demetrio en “Manual de capacitación de la Ley de CDUR 2002” Programa de Participación y Democracia FLACSO Guatemala - Universidad Rafael Landivar.

6.- Informe Desarrollo Humano en Chile, Más Sociedad para Gobernar el Futuro, Parte III, Asociatividad y Capital Social, Capitulo I “El Capital Social como elemento del Desarrollo Humano”, 2000.-

7.- Gonzalo de la Maza E., Sociedad Civil y Democracia en Chile, Santiago de Chile 1999.

8.- “Participación Ciudadana en los Programas o Servicios Públicos Estatales.”, Dirección de Organizaciones Sociales, Ministerio del Interior, Gobierno de Chile, 2000.

9.- “Participación Ciudadana y Políticas Públicas”. “Una problematización acerca de la relación Estado y Sociedad Civil en América Latina en la última década.”, Alejandro Escobar L., alejandro_escobarl@yahoo.com.mx, Antropólogo Universidad Austral de Chile. Magíster © en Sociología de la Modernización Universidad de Chile.

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[1] Esta relación está reconocida en el Plan de Acción, producto del trabajo realizado en la “Cumbre de las Américas” de abril de 1998, realizada en Santiago de Chile, sobre todo en lo que dice relación con el acuerdo sobre "Fortalecimiento de las administraciones regionales y municipales" en el cual los gobiernos presentes en la Cumbre deciden establecer o fortalecer mecanismos para la participación de grupos de la sociedad en el proceso de toma de decisiones en el nivel local y otros niveles subnacionales.

[2] David Hume, filosofo escoses del siglo XVIII define la cooperación horizontal o acción colectiva como la relación de confianza que se debe dar en el trabajo común y cooperación efectiva entre socios, descrita con la siguiente analogía; “El tiempo puede pasar, las condiciones cambiar, pero si se trabaja unidos, mantendremos la confianza y la seguridad…Si yo algo que te daña, lo que tú hagas, en consecuencia, me dañará. Por lo tanto, mejor es que trabajemos unidos.” (Traducción Libre), Robert Putnam, “Making Democracy Work”, “Civic Traditions in Modern Italy”, Capitulo 6, Capital Social e Instituciones Exitosas – Dilemas de la Acción Colectiva.

[3] Artículo 1º, inciso final, Constitución Política de la República de Chile, 1980.

[4] Artículo 13, Constitución Política de la República de Chile, 1980.

[5] Un ejemplo es el Recurso de Protección que la Constitución Política establece en beneficio de las personas que sienten vulnerados sus derechos o sean discriminados por algún acto de la Administración del Estado, Artículo 20, Constitución Política de la Republica de Chile, 1980.

[6] Por ejemplo, las convocatorias de los Servicios Públicos para el financiamiento de proyectos de Seguridad Ciudadana, Capital Semilla, etc.

[7] “¿Qué son los Derechos Humanos al Desarrollo?”, Shulamith Koenig/ Directora Ejecutiva The People’s Movement for Human Rights Educación (PDHRE)/ Movimiento de los Pueblos para la Educación en Derechos Humanos, e- mail; pdhre@igc.apc.org.

[8] Pérez Ordóñez., Demetrio en “Manual de capacitación de la Ley de CDUR 2002” Programa de Participación y Democracia FLACSO Guatemala - Universidad Rafael Landivar.

[9] El punto de vista contrario es aquel que indica que el desarrollo de mecanismos de participación ciudadana desde el Estado no necesariamente estimula la organización social, sino que puede devenir en desarticulación del tejido social y/o fortalecimiento de las asimetrías en la representación social, redundando en el debilitamiento de la sociedad civil.

[10] Un ejemplo de lo señalado es el reconocimiento que se hace a las formas de organización de los pueblos indígenas y que les permite, por un lado, participar en igualdad de condiciones con las demás actores sociales y acceder a nuevas formas de participación con el objeto de obtener nuevos recursos y apoyos que les permitan mejorar su calidad de vida. Por ejemplo las comunidades Mapuche-Lafquenche que se organizan en Comunidades para participar de la Gestión Local, Provincial y Regional interactuando e interlocutando de igual a igual con los órganos estatales correspondientes, lo que les ha permitido, por un lado validarse ante el resto de la Sociedad Civil y, por otro, mejorar las condiciones en las que se desenvuelven.

[11] Informe Desarrollo Humano en Chile, Más Sociedad para Gobernar el Futuro, Parte III, Asociatividad y Capital Social, Capitulo I “El Capital Social como elemento del Desarrollo Humano”, 2000.-

[12] Gonzalo de la Maza E., Sociedad Civil y Democracia en Chile, Santiago de Chile 1999.

[13] “Participación Ciudadana en los Programas o Servicios Públicos Estatales.”, Dirección de Organizaciones Sociales, Ministerio del Interior, Gobierno de Chile, 2000.

[14] “Participación Ciudadana en los Programas o Servicios Públicos Estatales.”, Dirección de Organizaciones Sociales, Ministerio del Interior, Gobierno de Chile, 2000.

[15] Idem.

[16] Idem.

[17] Idem.